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企业管理:我国铁路及交通行业企业管理改革情况

2020-01-14 07:32 企业管理

第一部分:铁路行业股份制公司管理改革情况  一、铁路行业股份制公司基本情况在我国主要交通运输方式中,铁路仍被国家实施着较为严格的管制,大多实行铁路的国有或国有控股。除国有独资铁路外,合资铁路也较为常见。所谓合资铁路,是指铁道部与其他部委、地方政府、企业或其他投资者合资建设和经营的铁路。为加强和规范合资铁路管理,1992年国务院批转了国家计委、铁道部《关于发展中央和地方合资建设铁路意见的通知》(国发[l992]44号),1993年国家计委主持制定了《〈关于发展中央和地方合资建设铁路的意见〉实施办法》(计交通[1993]2200号), 1996年铁道部制定了《合资铁路管理办法》(试行),合资铁路得到了有力扶持和发展。在管理体制上,铁道部对合资铁路实行行业归口管理,负责规划、指导、协调和监督工作。各铁路局(含铁路(集团)公司,以下同)受铁道部的委托,指定专门机构对管内的合资铁路负责归口管理。在运营机制上,合资铁路的运营管理方式主要是公司自管自营,也可与铁路局或分局(公司)联合经营,或由铁路局或分局(公司)承包经营。根据《合资铁路管理办法》,对合资铁路要求投资各方严格按照《公司法》组建有限责任公司或组建股份有限公司(以下简称公司),并按现代企业制度的要求规范运作。公司作为项目法人,对项目策划、资金筹措、建设、经营、债务偿还和资产的保值增值等全过程负责。目前中央铁路建设资金主要来源:一是在运价内统一征收铁路建设基金;二是银行贷款、铁路建设债券和国债。铁路建设基金对于铁路建设关系重大,既是铁路建设资金的主要来源,也是铁道部对长期建设贷款还本付息的主要资金来源,还是铁路建设债券和国外金融机构贷款的担保。为实现铁路建设资金滚动发展,1994年铁道部成立了专门从事投资管理业务的部属国有企业——中铁建设开发中心,并作为铁道部出资人代表,开展对其投资的合资铁路的投资管理。自该中心成立以来,先后承担了广大铁路、邯济铁路、芜湖长江大桥、朔黄铁路、新长、烟大铁路轮渡等合资铁路项目的出资人代表工作,形成了以项目法人为基础的项目投资管理模式。中铁建设开发中心作为铁道部的产权代表负责产权管理。根据有关管理办法,在合资铁路项目开工前,中铁建设开发与合资各方共同协商签订合资协议书,明确对公司的项目资本金数额、出资比例、出资方式、投资各方授权的产权代表、董事会名额分配、公司名称和所在地、运营管理方式、优惠条件及其它重大问题等。公司的章程以及成立公司申请报告由投资各方的产权代表共同起草,报铁道部和其他投资方联合审批(批复文件由控股方负责起草)。投资各方依出资比例通过产权代表委派董事参与公司经营与管理,分享所有者权益,并依其出资额为限对公司承担责任。公司董事会是公司经营管理的决策机构。公司主要管理者由董事会聘任。由于国家对铁路运费实行限价政策,企业不能随行就市制定运费,而且铁路的车辆和调度由铁道部统一管理。如果投资的线路运量大、货量足,达到收支平衡,一般需8年左右时间。但在目前情况下,大部分投资很难如期收回,大部分地方和铁道部合资项目处于惨淡经营境地。二、关于国家铁路控股公司的设想和讨论铁路改革的关键是政企如何分开。20世纪末,铁路系统提出并开始了“网运分离”、“客货分离”的改革工作。客运公司作为铁路改革的切入点,开始了网运分离的第一步,即各地铁路局将其下属的各铁路总公司或铁路分局中与客运业务相关的客运段、开行列车、客票系统“分离”出来,独立运行,客运公司得到客票收入,另一方面也要为使用路线付费。分离之后,开行列车的客运公司核算企业运输成本,并在同一铁路线上可以引入多个竞争主体,从而达到高效的内部竞争。从1999年10月开始,昆明、呼和浩特、南昌和柳州四个铁道部直管站率先进行了改革,通过铁路局或铁路总公司的资产剥离和重组,相继成立了一批铁路客运公司。到2003年年初,全国14个铁路局全部组建了铁路客运公司,在形式上完成了“网运分离”。但是,由于改革中出现一些新的问题,以“网运分离”、“客货分离”为方向的铁路改革出现了反复。例如,2003年3月开始,各铁路客运公司纷纷撤消,客运的职能回归到铁路局(铁路局拟设立客运事业部取而代之)。这样,又回到了前几年的管理体制。当前,针对铁路系统的实际情况,“主辅分离”已经成为铁路改革工作的核心:“推进主辅分离、辅业改制是铁路主业推进管理体制根本性转变、实现跨越式发展的重要组成部分和前提。”新的铁路体制改革方案正在讨论和制定中。据有关报道,在目前有关部门提出的铁路体制改革方案中,设想改革分两步走,其中第一步组建国家铁路控股公司,组建3个客货“网运合一”的北部、中部、西部区域公司,以及货车租赁和集装箱运输公司,国家铁路控股公司扮演出资人的角色;在第二阶段,等到时机成熟,再重新开始实施“网运分离”,将各区域的的客运和货运事业部改组成为客运和货运公司,到时,铁路控股公司改组为国家网路公司。对于国家铁路控股公司的具体设想是:将现有14个铁路局进行合并调整,组建北部、中部、南部三个客货网合一的区域性铁路公司。在此基础上,组建国家铁路控股公司。据称,国家铁路控股公司的主要职责被确定为:行使全路运输调控职能,对各区域公司之间的客货运输能力安排进行协调,确保国家铁路干线畅通;负责组织实施跨区域的国家干线铁路网建设与改造,组织制定建设计划,筹集建设资金,组织建设招标,落实国家确定的铁路建设规划;根据国务院授权,对3个区域公司行使国有资本出资人权能。国铁运输企业重组后,国家铁路控股公司移交中央管理。新建铁路实行分类建设,继续保留铁路建设基金。经营性铁路建设项目,由国家铁路控股公司或区域公司负责资金筹措和建设管理;公益性铁路建设项目,主要由中央和地方政府投资,由国家铁路控股公司或独立的项目法人组织建设与运营,实行独立核算,政府对其政策性运营亏损给予必要的补贴;介于两者之间的铁路建设项目,在政府财政与政策支持下,由国家铁路控股公司负责资金筹措和建设管理。关于铁路建设基金的使用。据分析,按照2000年价格估算,中国今后几年每年需要投资约600亿元人民币进行铁路建设。铁路建设基金由各区域公司收取后上交中央国库,其中70%返还国家铁路控股公司,用于非公益铁路项目的建设,30%由铁道部安排,用于公益性铁路的建设。改革前累积的铁路建设负债,分别由国家铁路控股公司和重组后的相关铁路公司承担偿还责任。当然,对于这样由一个垄断性的行政管理部门变成一个垄断性的公司,也有不少不同意见。有专家指出,由于掌操着近420亿元铁路建设资金,同时兼有国家资产管理和运输调度指挥功能,国家铁路控股公司有垄断之嫌,这样一来,至少三五年之内铁路建设项目、建设资金、市场不会分开。为避免垄断产生腐败,有专家建议:就省级而言,重大建设项目的提出、批准和管理,一律由铁路局和省发展计划委员会共同负责,但以计划部门为主,一般铁路建设项目比照执行;资金管理包括资费征收、贷款的监控等由铁路局和财政厅共同负责,以财政部门为主;项目法人的任用和监管由铁路局和省企业工委(国资委)共同负责,以企业工委(国资委)为主;铁路建设项目的招标进入有形建设市场,由省建设厅主管。铁路局把工作的重心放到对铁路运输发展战略的规划管理、工程质量和铁路运输的行业管理以及路网建设和运输管理的协调发展上来。 目前,铁道部提出了实施铁路跨越式发展战略,加快铁路管理体制改革成为一项重要任务。既要借鉴国外有益经验,又要充分考虑我国国情,积极稳妥、稳步推进改革,将是我国铁路改革的必由之路。

第二部分:交通行业国有企业管理改革情况

一、 我国交通行业国有企业概况

交通行业市场化改革起步较早,从上世纪90年代初就开始探索交通基础设施建设市场化运作的路子。1998年以来,我国交通建设空前发展,现代综合运输体系初步形成。公路通车里程由1997年的123万公里增加到2002年的176万公里,其中高速公路由4771公里增加到2002年的2.52万公里。港口万吨级码头泊位新增吞吐能力1.44亿吨。

2000年6月,交通部下发了《交通部关于推进国有交通企业改革和发展的指导意见》,要求以提高交通经济运行质量和效益为中心,加快国有交通企业改革和发展的步伐。近年来,交通行业国有及国有控股企业改革和发展取得了明显成效,结构调整步伐不断加快,企业管理水平不断改进,经济效益不断提高,企业自我生存、自我发展的能力不断增强,逐步走出了计划经济体制下形成的经营管理模式。

交通部2001年组织了国有大中型交通企业建立现代企业制度基本情况调查,该调查主要涉及港口、水路运输、道路运输、交通工程、交通工业等495家企业(见表1)。在被调查的495家交通企业中,约三分之二的企业在2001年已完成改制或正在进行改制,大部分已经初步建立起现代企业制度的交通企业都呈现出良好的发展势头,经济效益明显提升。

表1 2001年交通部调查的国有交通大中型企业基本情况

港 口

水路

运输

道路

运输

工程

施工

交通

工业

其他

总数

特大型企业

14

4

1

5

0

12

36

大型

企业

29

15

40

26

12

19

141

中型

企业

25

33

181

31

24

24

318

总数

68

52

222

62

36

56

495

资料来源:李树栋“交通行业国有大中型交通企业建立现代企业制度基本情况”

根据调查,国有大中型交通企业改制的基本模式主要有两种:一是整体式改制,即将整个企业的所有资产进行重组和调整,采用新的产权组合方式组建成为新的公司制企业。二是分立式改制,即从企业中抽出部分优良资产按照现代企业制度的要求组建新的公司,并由原公司控股或参股。

国有交通企业建立现代企业制度所采取的具体形式有:有限责任公司(包括国有独资公司)、股份有限公司(包括上市公司)、股份合作公司及其它等几种形式。其中主要的改制形式为有限责任公司和股份有限责任公司。企业建制形式选择情况见表2。

表2 2001年交通部调查的国有交通大中型企业改制选择情况(百分数)

国有

独资

有限

责任

股份制

上市

公司

股份

合作

其他

特大型

企业

29.2

45.8

12.5

8.3

4.2

100

大型

企业

28

54.8

10.8

5.4

1.1

100

中型

企业

18.5

60.2

12

0.9

6.5

1.9

100

全部

21.9

57.5

11.7

2.7

4.8

1.2

100

资料来源:李树栋“交通行业国有大中型交通企业建立现代企业制度基本情况”

二、国有交通企业管理情况

(一)公路

1996年10月,交通部、国家国有资产管理局于以交财发〔1996〕866号文联合发布《交通部关于公路股份有限公司国有股权管理有关规定的通知》,该《通知》结合形成公路资产建设资金的来源渠道和当时国家对公路产权管理的现状,对公路股份有限公司国有股权管理有关问题作出了规定。

1、以公路资产重组设立股份有限公司时,必须以经评估确认后的净资产折股,折成的股份界定为国家股或国有法人股。同时,必须经过国务院有关部门或者报省级人民政府批准。然后,由发起设立股份有限公司的公路经营公司,按有关法规规定,办理有关审核报批手续。

  2、在拟投入股份有限公司经营的全部公路资产中,凡以中央车辆购置附加费(包括中央其它国家资金,下同)投资和省级交通主管部门用有关规费(包括地方其它国家资金,下同)投资形成的公路资产,其评估确认后的净资产折成的股份全部界定为国家股。在股份有限公司股权登记上,分别记名为交通部和省级交通主管部门持有的股份。其他国有企、事业单位,以其依法占有的法人财产出资形成的公路资产,其评估确认后的净资产,折成的股份全部界定为国有法人股。在股份有限公司股权登记上,记名为上述投资单位持有的股份。

  3、中央车辆购置附加费投资形成的国家股由交通部暂委托相应的投资机构持有;省级交通主管部门用有关规费投资形成的国家股,由省级交通主管部门暂委托相应的投资机构持有。同时,交通部和省级交通主管部门对委托持有的国家股权分别实施监管,并与被委托持有国家股权的投资机构具体办理委托手续、订立委托协议,明确双方在行使股权、股利的收缴、股权转让等方面的权利和义务。

  4、由中央车辆购置附加费投资形成的国家股股利收入,经交通部批准,原则用于所在省、自治区、直辖市、计划单列市的公路建设项目及公路股份有限公司增资扩股。

  5、对含有中央车辆购置附加费投资建成的公路资产,进行重组发行股票上市,在设立公路股份有限公司之前,应由发起设立上市公司的公路经营公司,按照国务院《国有资产评估管理办法》的有关规定,通过省级交通主管部门审查并向交通部提出资产评估立项申请,经国家国有资产管理局批准资产评估立项后,由公路经营公司委托有资格的评估机构进行资产评估。

  6、对含有中央车辆购置附加费投资,形成公路股份有限公司的国有股权管理方案,应由发起设立股票上市公司的公路经营公司,依据上市公司的资产重组方案提出,并通过省级交通主管部门初审,报经交通部提出审查意见后,连同有关材料送国家国有资产管理局审核、批复后方可实施。

  为加快公路建设步伐,开辟公路建设资金渠道,规范公路经营权有偿转让行为,保护转、受让双方投资者的合法权益,交通部又于1996年10月9日发布《公路经营权有偿转让管理办法》。按照此《办法》,交通部负责全国公路经营权转让工作的监督管理。各省、自治区、直辖市人民政府交通厅(局、委、办)负责管辖范围内公路经营权转让工作的监督管理。

交通部投资或以交通部为主投资的大型基础设施的建设,都是通过规范化的公司改造实现的。国有企业改建为公司或交通部以股东身份参与组建公司,均依照《中华人民共和国公司法》和国家相关文件规定操作,先由股东组成股东大会,再构成董事会、公司经营领导层以及监事会。

2000年,按照中央精神,按照政企、政事分开和精简、统一、效能的原则,交通部所属包括中国公路桥梁建设集团在内的6大企业集团全部与交通部脱钩,划归国家经贸委,交通部不再有公路直属企业。

(二)水运

1984年我国水运改革将港务局划归地方后,原交通部管理的港务局实行的是交通部和地方政府双重领导体制,但以地方政府领导为主。随着改革的不断深化,这些港务局目前已完全企业化运作。

将于2004年1月1日起实施的中国第一部《港口法》明确,国务院交通主管部门主管全国的港口工作。地方人民政府对本行政区域内港口的管理,按照国务院关于港口管理体制的规定确定。由港口所在地的市、县人民政府管理的港口,由市、县人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理;由省、自治区、直辖市人民政府管理的港口,由省、自治区、直辖市人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理。

在港口建设和运营上,我国大力推行市场化。《港口法》已明确指出,国家鼓励国内外经济组织和个人依法投资建设、经营港口,保护投资者的合法权益。同时,从事港口经营,包括码头和其他港口设施的经营,港口旅客运输服务经营,在港区内从事货物的装卸、驳运、仓储的经营和港口拖轮经营等,应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可,并依法办理工商登记。港口经营人的合法权益受法律保护。任何单位和个人不得向港口经营人摊派或者违法收取费用,不得违法干预港口经营人的经营自主权。国家鼓励和保护港口经营活动的公平竞争。

为确保我国港口建设和运营的规范和安全,我国政府今后将陆续出台一些针对港口市场的管理条例和配套法规。现在很多中国港口都在利用外资和多元投资渠道吸纳建设资金,这些国营、私人和外商投资者在投资建设和经营中国港口时享有相同的待遇。

现代港口已经成为支持世界经济、国际贸易发展的国际大流通体系的重要组成部分,随着中国加入世界贸易组织和对外开放程度的提高,我国港口基础设施的重要作用日益突出。我国政府将以多元化的投资渠道来解决目前其建设资金不足的问题,同时致力于提高港口码头的建设和运营能力,逐步完善港口的功能。(此文为水利部人教司主持的“水利部股份制工程建设管理体制研究”开展的部分调研,调研组成员有等,水利部发展研究中心整理)